【宏觀*蘆哲】關稅“迷霧”的背後：特朗普關稅工具如何落地？

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宏觀

關稅“迷霧”的背後

特朗普關稅工具如何落地？

核心觀點：在特朗普政府的政策框架中，加征關稅的主要路徑依據所需的政治程序和落地速度可被區分為兩類。一類是總統通過行政命令直接生效，包括援引特定貿易條款（201、232、301、122和338條款等）和動用緊急狀態法（IEEPA機製）；另一類則需經過國會立法審議並批準，如取消永久正常貿易關係地位（PNTR，即俗稱的“最惠國待遇”）。總統通過行政命令較國會立法審議的路徑更容易實現，同時考慮到特朗普曾於首次任期內使用過201、232、301條款加征關稅，且援引301條款時可沿用既往調查而無需啟動新調查。因此我們認為，特朗普2.0的關稅政策偏好為201、232、301條款 IEEPA機製≈122、338條款 取消PNTR地位。

總統通過行政命令直接生效的路徑：援引特定貿易條款或動用緊急狀態法。①援引特定貿易條款。具體來看，現有的可用於加征關稅的貿易條款包括201、232、301、122和338條款，其中201、232和301條款曾於特朗普首任任期內作為對華加征關稅的依據；122和338條款雖未曾被特朗普使用，但考慮到兩項條款均旨在應對外國商品對美進行的非公平貿易行為，在本屆特朗普任期內，隨著政府持續強調貿易公平的重要性，上述條款仍存在被引用的可能，進而作為向特定貿易赤字大國施加關稅壓力的法律依據。②動用緊急狀態法。理論上，特朗普如果宣布國家進入緊急狀態，他可以利用《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）來實施關稅。由於這一路徑在關稅實踐中缺乏先例，特朗普可以根據個人政策目標對該機製進行創新應用，使其成為向海外國家廣泛加征關稅的新工具。此外，在特朗普首次任期內，他也曾威脅要依據IEEPA對墨西哥商品征收5%的全麵關稅，除非該國采取有效措施阻止非法移民進入美國。

通過國會審批並立法通過的路徑：取消永久正常貿易關係地位。不同於通過總統行政權力的路徑，取消永久正常貿易關係地位（PNTR，即俗稱的“最惠國待遇”）需要國會兩院表決通過，相關法案通過後關稅調整可即日生效。具體來看，如果特朗普對華取消PNTR地位後，較為可能的後續政策為恢複每年審議中國的正常貿易地位或給予中國特殊的關稅照顧。但總體而言，由於立法程序相對複雜且需要國會內兩黨進行充分協調方能通過，取消PNTR待遇這條路徑實現的可能性較低。

特朗普2.0的關稅政策偏好：201、232、301條款 IEEPA機製≈122、338條款 取消PNTR地位。從難易程度和有無先例來看，援引201、232、301條款無需國會立法通過且存在特朗普曾經使用的先例，因此最有可能成為特朗普2.0關稅政策的落地方式，而取消PNTR地位需要複雜的立法程序和國會兩黨協商一致，因此特朗普選擇該路徑的可能性相對最低。此外，在普遍加征關稅的政策需求方麵，現有的法律與機製的框架中僅有IEEPA路徑能夠滿足普遍加征關稅的需求。而在對特定國家和特定產品加征關稅的政策需求方麵，鑒於關稅的工具屬性，預計特朗普政府將可能依據201條款、232條款及301條款展開經貿談判，同時推進相關貿易調查，並根據談判結果確定最終的調查結論及相應的“懲罰性”關稅水平。此外，特朗普政府能夠沿用301條款的既往調查來加征關稅，而不需要啟動新的調查程序。取消PNTR地位是僅針對中美經貿議題的工具。目前，特朗普及其候任內閣成員僅對中國PNTR地位的政治操弄發表過言論。考慮到取消這一地位的潛在影響以及立法過程中的兩黨博弈，預計特朗普政府將同時利用貿易調查和取消PNTR地位的不同路徑來調節關稅政策的實施速度，即通過貿易調查與調整關稅作為常規施壓手段，而將取消PNTR地位作為談判中的終極工具。

風險提示：特朗普再度遇刺；特朗普政策出台順序、幅度與市場預想有偏差；全球地緣衝突加速惡化。

（分析師 蘆哲、張佳煒）

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